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农村土地承包法修改后的承包地法权配置

2020年01月15日 18:44来源:未知手机版

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在农村土地集体公有制之下,如何经由农村基本经营制度的巩固和完善而提高农业生产的效率和效益,是农村改革的永恒主题。从土地改革时期的土地私有化基础上的农民家庭经营、农业合作化时期和人民公社时期的集体土地所有基础上的集体统一经营、改革开放之后的 包产到户 包干到户 到 以家庭联产承包为主的责任制和统分结合的双层经营体制 ,农村基本经营制度发生了重大改变,也带来了承包地产权结构的适度调整。2002年农村土地承包法将稳定和完善宪法上规定的农村基本经营制度 以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制 确立为立法宗旨,并以集体土地所有权和土地承包经营权 两权分离 为理论基础,构建了具有中国特色的土地承包经营权制度。

随着农村生产力的发展,该法所反映的生产关系已经不能满足农业、农村的实际需要。党的十九大报告明确提出,要 巩固和完善农村基本经营制度,深化农村土地制度改革,完善承包地 三权分置 制度 。 把实践检验行之有效的农村土地承包政策和成功经验及时转化为法律规范是立法首要考虑的问题 , 适应农村生产力发展的新要求,稳定和完善适合国情的农村基本经营制度,是修改农村土地承包法的基本出发点 ,由此揭示了农村土地承包法本次修法的问题意识和目标导向。

农村土地承包法经本次修改,法律条文从65条变为70条,其中新增加10条、修改32条、条文合并后减少1条、删去4条,涉及超过2/3的法条,修改幅度之大已经远远超过了 小修小补 的既定方案。为了及时推动立法进程,本次修法搁置了部分争议,也给其中相关规则的解释适用带来了困难;即使已经定为明文的规则,也不无检讨的必要。

一、巩固和完善农村基本经营制度的理论基础

习近平总书记指出: 完善农村基本经营制度,需要在理论上回答一个重大问题,就是农民土地承包权和土地经营权分离问题 , 要好好研究农村土地所有权、承包权、经营权三者之间的关系 。由此可见,巩固和完善农村基本经营制度的理论基础就是 三权分置 。所谓 三权分置 ,就是要 落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权 ,这一农村经济的改革思想被2014年以来的政策文件具体化。 三权分置 政策正是在巩固和完善农村基本经营制度的背景之下提出的,其意旨在于,在承认土地承包经营权具有身份属性、负载社会保障功能的前提之下,通过一定的法技术路径,从土地承包经营权派生出一种市场化的权利,以使经营主体取得稳定的经营预期,并允许经营主体以其取得的经营农村土地的权利担保融资,从而达到以下目标: 促进土地资源合理利用,构建新型农业经营体系,发展多种形式适度规模经营,提高土地产出率、劳动生产率和资源利用率,推动现代农业发展 。

落实 三权分置 制度,是本次修改农村土地承包法的主要任务。 但如何将 三权分置 政策转化为法律,学界存在巨大争议。有观点认为, 三权分置 政策所欲达到的目标,只需丰富土地承包经营权的权能即可达到,无需修改农村土地承包法上的既定承包地产权结构。但更多的主张是, 三权分置 政策必将导致承包地权利结构的调整,采行新的法律工具(派生出新的土地权利)来达到统分结合双层经营体制中的 统 的功能, 土地所有权+土地承包权+土地经营权 、 土地所有权+土地承包权+土地承包经营权 、 土地所有权+土地承包经营权+土地经营权 等各种学说都在一定程度上反映了 三权分置 政策带来的制度变迁。各种学说的争议主要体现在如何处理政策与法律的关系。就此,较为一致的观点认为,政策与法律在规范表达、形成程序等上的差异,决定了法律应以自身的话语体系来传达政策思想,不宜直接将政策语言转述为法律语言。

在同时调整 两权分离 和 三权分置 所产生的法律关系的前提之下,2018年农村土地承包法将 三权分置 下的承包地产权结构表达为:在土地所有权和土地承包经营权 两权分离 的基础上, 从土地承包经营权中分离出土地经营权 。但新法还是有一个条文中出现了 土地承包权 ,其第9条规定: 承包方承包土地后,享有土地承包经营权,可以自己经营,也可以保留土地承包权,流转其承包地的土地经营权,由他人经营。 如此,再次引发了承包地产权结构是由 土地所有权、土地承包经营权、土地经营权 等 三权 抑或 土地所有权、土地承包经营权、土地承包权、土地经营权 等 四权 构成的争议。新法通过后,直接参与立法的专家即认为, 土地承包权是承包地流转后从土地承包经营权中分置出来的,农户拥有土地承包权是农村基本经营制度的基础。实践中,取得承包权有两个条件:具有本集体经济组织成员资格(成员属性);与发包方签订了承包合同,获得了承包地(财产属性)。 土地承包权权能中的收益权和受限定的处分权(可以收回土地经营权但不能买卖承包地)是现实存在的,不是虚置的权利。 这一观点是全国人大农业与农村委员会起草 一审稿 时直接转述政策语言的基本思路的反映,自 二审稿 开始,法律文本尽量遵循自身逻辑来传达政策思想。这一观点已不足取。

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