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智库观点:城市更新中如何优化土地利用制度

2019-10-10 14:10

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城市更新是上海加快建设具有全球影响力的科技创新中心、提高土地利用效率和建设全球城市的必然要求。近日发布公开征求意见的《上海市推进科技创新中心建设条例(草案)》中,专门提出要“优化土地利用制度”。上海城区内尚存的没有保护价值的老旧厂房土地还有相当体量,这部分城区将以建设科创园区、科创街区为主要更新选择。但是,上海真正通过存量补地价实现城市更新的实际案例并不多见。主要是业主(即具有土地房屋使用拥有权一方)存在着实施改造的动力与能力问题,制约着城市更新的推进。

如何破解这个问题?还是应当从优化土地利用制度上寻找突破口。这是上海改革开放40年来最重要的成功经验。上海改革开放再出发,应以土地利用制度的进一步改革作为新的起点。我国农村土地的“三权分置”已经先行一步,城市土地的“三权分置”势在必行、有待破冰。为克服业主使用拥有权对城市更新的限制和阻碍,可否在城市更新中实施“土地三权分置”,将土地房屋使用拥有权、改造权、经营权分开设置?以此达到优化利益分配,降低交易成本,提高社会资本参与城市更新的积极性。

城市更新需要从不同环节分解权益

在城市更新中,吸引具有资金、技术以及专业服务能力的社会资本的参与显得尤为必要,这是因为城市更新的相关权益需要从不同环节分解。

大多数业主缺乏更新改造的意愿和动力,也缺乏更新改造的能力和资金,因此需要把拥有权和改造权加以分解。一方面,这些老旧厂房土地的原权利人即业主通常为工业企业或传统的工业开发区园区平台,他们即使不进行更新也无需付出额外的成本,因此进行更新改造的意愿和动力不足;另一方面,工业企业或工业园区平台很可能熟悉工业产业经营运作或是工业厂房的开发建设,但未必熟悉城区更新改造的技术流程,因此缺乏足够的能力进行更新改造;同时,城区更新的资金需求既包括更新改造的建设成本,还包括提高容积率或改变用地性质所需补交的土地出让金,效率低下的传统工业企业或规模较小的园区平台,往往缺乏补交土地出让金的资金,因此对更新改造望而却步。

改造人则往往受到实施政策的限制,存在收益权不确定的困惑,因此需要保障改造人的利益。一方面,在目前城市更新政策下,进行城市更新的土地不能发生土地权属的变更,必须由原权利人补交土地出让金,这就限制了市场中擅长改造的主体参与到更新过程中;另一方面,以租赁的方式进行改造运营,改造人投入较大,但因为无法分享长期的土地增值收益,其能够获得的收益具有不确定性,也阻碍了改造人参与改造的积极性。

此外,原权利人或改造人往往缺乏园区运营的专业能力,因此需要把经营权从拥有权和改造权中进行分离。城市更新的方向以科技研发、商业办公以及文化创意等城市功能为主,这类转型升级后的园区对专业的招商、运营以及服务都有很高的要求,而原权利人或是实施改造的主体也未必具有最专业的能力。

缺少权益保障将使收益空间过低

由于拿地成本过于高昂,并且机会不多,社会资本并不热衷于拿地改造,而倾向于轻资产的租赁改造经营。以最新实施的城市更新项目“上生新所”为例,该项目中,万科与上生所签订了“10年+10年”的租赁协议,万科对园区进行更新改造运营,通过运营租金来获取收益。对万科来说,它需要支付租金成本、更新改造成本,同时,上生所补交的土地出让金也分摊到每一年由万科承担。但即便这样,与直接购入土地使用权相比,成本仍低。除了土地价格因素,城市更新的土地购入也存在很多其它困难,如原权利人不愿出售,或是存在多个权利人,协调成本更加高昂。

但相对于改造投入与负担的补交土地出让金成本而言,租赁经营收益空间过低。同样以“上生新所”为例,根据测算,即便是租金收益较为理想,他们在前10年也只能回收成本,如想获得收益只能依靠第二个10年的运营,但相应的租赁条款可能发生变化。之所以第一个10年内只够回收成本,除了成本较高的原因外,目前更新改造过程中需要进行调整控规等操作,审批流程过慢,拉长了改造建设的周期,也进一步压缩了收益空间。例如,“上生新所”虽获得政府的大力支持,第一期更新改造仍花了约2年,而二期全部更新完成需要5年,这已经占去了第一个租期的一半时间。

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