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合村并居经济账:卖一亩土地指标收益30万,学者忧农民搬迁致贫

2020年06月28日 18:05来源:未知手机版

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原标题:合村并居经济账:卖一亩土地指标收益30万,学者忧农民搬迁致贫

在合村并居受到争议之时,山东省委副书记、代省长李干杰日前在调研农村社区建设工作时再次表态:要充分尊重农民意愿,搬不搬、建不建,群众说了算,不能强迫命令,不能增加群众负担。

回望“合村并居”几十年的历史,地方政府通过合村并居背后的土地“增减挂钩”政策,既能提高土地使用效率、满足城市发展的用地需求,也能通过土地指标的跨地区交易为扶贫、乡村振兴等筹集资金。但在实际操作中,也曾出现利用增减挂钩扩大建设用地规模、突破周转指标、违背农民意愿大拆大建等问题。

指标以稀为贵。有学者担心,大拆大建之下土地指标过剩,交易市场难以消化:指标卖不出去,建设社区的巨额贷款无法偿还,地方政府因此形成了巨额地方债务。与此同时,“并居”安置的承诺也有可能无法兑现,农民将“搬迁致贫”甚至落入无家可归的境地。

某地合村并居后的社区。 新华社记者 丁洪法 摄

从“占补平衡”到“增减挂钩”

地方城市化亟需建设用地指标

讲到合村并居背后的经济账,绕不开“增减挂钩”政策。

按照土地管理法规定,中国对耕地有“占补平衡”要求:非农业建设经批准占用耕地的,按照“占多少,垦多少”的原则,由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地。

上世纪九十年代后期,经济发达地区正在快速城市化,对建设用地有很大的需求。但这些地区也往往面临耕地不足、开垦困难等问题,在国家对“占补平衡”管理愈发严格的情况下,地方急需扩展土地指标渠道。

2000年6月,中共中央和国务院联合发布11号文,提出对以迁村并点和土地整理等方式进小城镇建设的,可在建设用地计划中予以适当支持。“鼓励农民进镇购房或按规划集中建房,节约的宅基地可用于小城镇建设用地。”

这一政策被视为“增减挂钩”的雏形。从这时开始,“增减挂钩”就与合村并居等做法有了联系。

2004年,国家正式明确了这一政策,《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》首次提出“鼓励农村建设用地整理,城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。”

刚刚诞生的“增减挂钩”在小范围试点曾出现多种乱象。福建省国土资源厅耕地保护处主任科员黄锦东在一篇论文中回忆,在执行中,地方政府存在借增减挂钩扩大建设用地规模、擅自突破周转指标、强迫农民“上楼”和跨行政区域设置挂钩项目等倾向。

经过几年试点和整顿,2008年《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》发布,“增减挂钩”正式推向全国。

这份文件将“增减挂钩”明确为:依据土地利用总体规划,将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块(即拆旧地块)和拟用于城镇建设的地块(即建新地块)等面积共同组成建新拆旧项目区(以下简称项目区)。

简而言之,可以通过合村并居等方式,将农村一些原本用于“盖房”的土地复垦为耕地,由此释放出城镇建设用地指标,用于城市建设。

“通过建新拆旧和土地整理复垦等措施,在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上,最终实现增加耕地有效面积,提高耕地质量,节约集约利用建设用地,城乡用地布局更合理的目标。”前述文件形容。

不过,“增减挂钩”中的乱象未能根治。“在土地经营巨大收益驱动下,地方政府利用增减挂钩扩大建设用地规模、突破国土资源部周转指标、违背农民意愿大拆大建等问题依然突出。”黄锦东在论文写到。

针对这一问题,2010~2011年,国土资源部密集发文规范,多个省份也被要求整改。

例如,当时山东省被要求停止实施项目区174 个、拆旧规模8.39万亩、周转指标7.28 万亩,核减周转指标项目区84个,核减周转指标1.68 万亩;浙江省被要求暂停城乡增减挂钩节余指标跨县调剂等。

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