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国土规划要跳出以“保护”为主导的思维惯性

2020年05月23日 07:12来源:未知手机版

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原标题:国土规划要跳出以“保护”为主导的思维惯性|李铁谈城市

2019年5月中共中央、国务院提出,到2020年,基本建立国土空间规划体系,逐步建立“多规合一”的规划编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系和技术标准体系,基本完成市县以上国土空间总体规划编制。

四个月后,自然资源部又透露,正在牵头组织编制中国第一部“多规合一”的《全国国土空间规划纲要(2020-2035年)》(下称《纲要》)。

由此可见,2020年是“多规合一”的国土空间规划落地的关键一年,关系到未来是否能跳出传统国土空间规划的框框,实现思路上大的突破。

未来的《纲要》需要吸取新的理念,特别是针对现实中发展的问题,跳出传统以保护为主导的思维模式,引进区域发展和城镇化等有关内容,并使得当前经济社会发展与国土空间规划之间的关系得以紧密结合。

我认为,未来的国土空间规划,应该在几个方面有所侧重:一是突破部门局限,不能仍遵循以资源保护为重点的规划思路;二是突破专业局限,不能仍以规划专家和国土资源地理领域的专家为主导,否则可能会在经济社会发展方面存在巨大的专业缺陷;三是避免偏重于管理而忽视了市场的重要作用,以至于调控手段仍然局限于传统管理模式;四是打破部门界限,更多地发挥经济和社会的综合协调调控能力。

要认清人与自然资源的关系

对于正在编制中的《纲要》,应该调整传统思路,站在人与自然资源关系的角度,确定开发和保护,以及合理利用资源的基本思路,并明确底线原则,这样既体现了保护,同时又有利于经济社会发展,并通过市场机制,集约利用空间,但是底线不能突破。

虽然按照这种思路,可能对于各方面的接受程度是个挑战,但是有利于实现“多规合一”和改革的思路,更有利于地方的贯彻和落实,同时也调动了各个经济主体的积极性。

从传统的规划编制思路来看,一直的重点是强调自然资源方面的治理,而缺乏对于人与自然资源之间的关系的思考,这是一个方向性的问题。

我认为,所谓国土空间规划,前提是人的需求导致人与自然和资源发生了关系。而未来规划的重点也是根据人的需求来调整人与自然和资源之间的关系。所有围绕着人的活动都会影响到自然资源和环境的变化,如果没有就业和收入的增长,没有产业的发展以及经济社会的发展,那么国土空间规划的问题也就无从谈起。

而人类活动的变化,特别是在一个国度里,14亿人口的存在、发展和空间变动,直接影响到自然资源的空间格局,涉及到自然资源、生态资源的开发利用和保护间的关系。因此我们要把认识人与自然的关系作为最重要的前提,才可以厘清后续的保护和利用之间的关系问题。

在中国现存的发展阶段,我们无法回避人类的活动,无论是产业发展,要素聚集,还是城市化问题以及区域发展的问题,都会对中国自然资源的空间配置产生深刻的影响。如何根据人类活动规律、产业发展以及人口空间分布的趋势,来确定国土空间规划的基本原则和底线思维,正是基于以上思路而展开的。

因此,规划的重点是要对中国国土空间的主体——人类的活动以及未来可能的需求进行深入分析,进一步确定中国的经济社会发展如何影响到国土空间内自然资源的分配格局。

需要注意的是,不能假定自然资源是静态不变的,而要认识到它是随着人类活动而发生变化的动态格局。这种变化的前提就是要判断未来一段时间内,14亿人口对资源的内部性需求和外部性需求,来确定如何对自然和资源进行有效利用。同时为了确保永续的发展预期,建立底线思维,实现最大限度的集约利用,并严格确定保护的刚性界限,进而为开发和合理利用界定边界。

发展是保护和利用的基础

对于自然资源的开发和保护,以及合理利用,一定是建立在区域发展的基础上,一定要与城市化发展进程相结合,也一定要通过市场的作用提高资源利用效率,如何按照政策的引导,防止市场逐利化行为,并防止利益导向引发的资源过度利用和粗放型发展。

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