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智库观点:城市更新中如何优化土地利用制度(2)

2019年10月10日 14:10来源:未知手机版

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更新改造者缺乏增值权益保障,降低其长期投入的热情。补交地价的成本虽变相由改造者承担,但改造者除了租赁期的租金提升外,却无法分享由更新改造带来的未来收益,这从某种意义上来说并不公平。并且,由于租赁期结束后,园区的运营情况就与改造者无关,他们也没有动力在更新改造上做出更长远和可持续的投入,也可能影响更新改造的质量。

城市更新,应该更新在哪里?

将难以处理、影响关键的各种权利进行适当分离和分置,如“农地三权分置”、“林地三权分置”和“宅基地三权分置”等等,日渐成为深化改革背景下制度改革与制度创新的新趋势和新路径。在城市更新中,通过将城区厂房土地的使用拥有权、改造权与经营权分离,明晰产权边界,调适利益分配,有利于调动社会资本参与城市更新的积极性,并提升更新改造的效率。

使用拥有权指原土地权利人即业主通过出让或划拨方式获得的土地权利。改造权指的是提高土地容积率、改变土地用途等用地更新改造的权利。按照现行制度,改造权只能由原土地权利人通过调整控规并补交土地出让金的方式获得。经营权指的是进行园区运营并获取租金的权利。经营权原本属于原土地拥有权利人,或是支付了租金的改造者。

实施“土地三权分置”则是,社会资本可以通过支付改造权购买费用并承担补交土地出让金、改造更新的成本的方式,获得改造权,获得改造权的主体具有获取改造收益的权利,即土地增值及未来租金与增长的分成。由于改造者支付的仅仅是购买改造权的费用,并不能自动获取改造之后的经营权。获取经营权需要支付租金,并且符合经营人应该具有的相关资质;经营权的年限由租赁合同约定,经营权的收益主要为租金差价。

将土地“三权分置”的同时,还要设计好土地“三权关联”的机制。改造人在获得改造权的同时应明确经营权的主体,这个主体可以是改造人自己,也可以是其它的专业经营人,但他们都必须满足对经营权人设置的基本要求,包括运营经验、运营绩效考核指标等。

“土地三权分置”模式具有制度性优点。一是明晰产权边界,降低交易成本。通过明确界定不同的产权边界,并做出制度化的规定,可以使参与城市更新的各方更清楚自己需要付出的成本与收益,降低更新中信息不对称而带来的沟通、谈判等交易成本。二是合理分配利益,增强市场动力。将改造权分离出来,加入了改造者分享更新带来的土地增值收益的机制,可以增加改造者的收益空间,其负担与收益也更加对等;同时,改造者的投入与未来长期的收益分成挂钩,因此也可激励其在城市更新过程中进行更加高质量的投入。三是优化资源配置,提高更新效率。通过分离三权,具有资本实力的改造者承担补交土地出让金的成本,并发挥更新改造的专业技术能力,而改造者由于可以分享未来租金增长,因此也无需为了回本而进行运营,可将经营权让渡给具有专业运营服务能力的园区运营商,从而实现了资源的最优配置。

在城市更新中实行“土地三权分置”模式,需要制定相应的政策。一是允许改造人补交土地出让金获取城区土地改造权。二是在修改土地出让合同的同时,写入改造权条款,颁发改造权权证,可用于交易、抵押。改造权的分离是本模式中最关键的要素,而改造权的落实可通过土地出让合同进行约定,该权利可以用于交易、抵押。三是建立城市更新改造权交易信息平台。将待更新的城区土地房屋进行基本信息登记,包括土地使用权人、土地面积、土地性质、存量建筑情况以及更新改造方向与上限等录入,构建改造权交易信息平台,降低信息成本。四是优化城市更新审批流程,减少改造时间成本。为了激励更多的社会资本获取改造权和经营权,还应优化城市更新中各项审批的流程,降低更新改造的时间成本,进一步扩大社会资本的收益空间。

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